8.1 Innledning og bakgrunn

For investeringsprosjekter som går over flere år har Kommunal- og moderniseringsdepartementet sagt følgende:

Årsbudsjettet skal være realistisk og fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen kan forvente i budsjettåret. Det følger således av kommuneloven at investeringsbudsjettet er ettårig. Dette innebærer at et investeringsprosjekt som vil gå over flere budsjettår, må tas inn i investeringsbudsjettet kun med den delen av utgiftene til prosjektet som forventes i det aktuelle budsjettåret. Bevilgninger til resterende del av utgiftene til et flerårig prosjekt må deretter tas inn i de påfølgende års budsjetter i takt med prosjektets fremdrift. Samtidig innebærer dette at vedtak om totale kostnadsrammer for flerårige enkeltprosjekter må gis som tillegg til den obligatoriske oppstillingen av investeringsbudsjettet, og utgiftene må fordeles på de enkelte år i økonomiplanen.

Når det gjelder endringer i årsbudsjettet vil dette være påkrevd selv om den totale budsjettbalansen ikke er forrykket. Kravet til budsjettreguleringer gjelder for de enkelte bevilgninger når forventede utgifter overskrider de enkelte rammer som er vedtatt i årsbudsjettet. Dette innebærer at forsinkelser eller forseringer av investeringsprosjekter som påvirker kommunestyrets bevilgninger (...) må innarbeides i et revidert budsjett når avvikene tilsier det. Tilsvarende gjelder for forventninger om kostnadsøkninger/-reduksjoner eller inntektsreduksjoner/-økninger. Budsjetterte prosjekter som ikke er iverksatt eller fullført innenfor planlagtbudsjettår, skal tas med i årsbudsjettet for påfølgende år, enten i det ordinære budsjettvedtaket eller i forbindelse med en budsjettregulering.

Departementet presiserer at det ikke vil være tilstrekkelig for å oppfyllelovens krav til årsbudsjett og krav om hjemmel til å disponere kommunens midler å legge til grunn at investeringsprosjekter anses som fullfinansiert i henhold til en vedtatt økonomiplan eller tidligere budsjettvedtak. Vedtatt økonomiplan, unntatt vedtak for år 1 i økonomiplanen dersom dette er vedtatt som årsbudsjett, eller tidligere års budsjettvedtak, kan etter departementets vurdering ikke regnes som bevilgninger som underordnet organ kan disponere.

Investeringsbudsjettet kan være fastsatt som brutto utgifter og inntekter pr. programområde eller virksomhetsområde, eller brutto utgifter og inntekter pr. investeringsprosjekt. Det kan også være krav om at investeringsprosjekter over visse beløp skal ha et samlet kostnadsoverslag med tilhørende finansieringsplan. Ut over bevilgninger til organisatoriske enheter eller prosjekter kan det komme sentrale bevilgninger til for eksempel utlån og mottatte avdrag på utlån, kjøp og salg av aksjer og salg av eiendommer, bygg og anlegg. Kommunestyret kan fastsette at slike sentrale bevilgninger kun skal håndteres av kommunestyret selv, eller at formannskapet får visse fullmakter.

8.2 Regelverk

Kommuneloven med forskrift har ikke noen egne bestemmelser på hvordan man skal følge opp investeringsprosjekter. Loven med forskrift har derimot bestemmelser angående finansiering og brutto/netto rammer.

8.3 Rapportering til kommunestyret

Kvalitetssikring av investeringsprosjekter

For alle investeringsprosjekter, både investeringer i kommunen og investeringer i regi av et kommunalt foretak, skal det foreligge et beslutningsgrunnlag som er tilstrekkelig kvalitetssikret før prosjektet vedtas. Kravet til beslutningsgrunnlag vil kunne variere ut fra type investering, kompleksitet/usikkerhet og økonomisk omfang.

Alle investeringsprosjekter skal kvalitetssikres. Når det utarbeides standardkonsepter for formålsbygg (skoler, barnehager og sykehjem), skal disse konseptene også kvalitetssikres. Kommunedirektøren skal prekvalifisere og inngå rammeavtaler med noen eksterne fagmiljøer som kan engasjeres til å foreståkvalitetssikringen.

Kommunedirektøren skal tilpasse kravene til ekstern eller intern kvalitetssikring for et investeringsprosjekt til et nivå hvor man anser at beslutningsgrunnlaget vil være kvalitetsmessig tilfredsstillende.

Investeringsprosjekt med brutto investeringsramme over 25 millioner kroner skal kvalitetssikres av eksternt fagmiljø før prosjektet vedtas.

Generell prosessbeskrivelse for større investeringsprosjekter

Det skal først utarbeides en behovsanalyse. Hovedkravene til prosjektet skal defineres, og alternative løsninger utredes. Utgiftssanslag for investeringen og forventede utgifter gjennom investeringens levetid for aktuelle alternativer og gjennomføringmodeller skal beregnes. Dette beslutningsunderlaget skal kvalitetssikres.

Dersom kvalitetssikringen konkluderer med at beslutningsgrunnlaget er kvalitetsmessig godt nok til at kommunen kan vurdere å gå videre med prosjektet, avgjør kommunestyret hvilket alternativ som skal planlegges for gjennomføring.

Deretter gjennomføres et forprosjekt for å fremskaffe gjennomarbeidede utgiftsanslag og plan for fremdrift, organisering mv. Dette materialet skal kvalitetssikres før det avgjøre som prosjektet skal foreslås gjennomført. Det skal legges en styringsramme til grunn ved budsjettering av ny investeringsprosjekter inklusive 20% usikkerhetsavsetning.

Formannskapet gis fullmakt til å definere nærmere kravene til den dokumentasjonen som skal foreligge, også kravene til beslutningsgrunnlag og kvalitetssikring for mindre investeringsprosjekter.

Investeringsprosjektene forutsettes gjennomført innenfor den styringsrammen virksomheten får seg tildelt.

For prosjekter gjennomført i regi av et kommunalt foretak, utarbeides det en bindende avtale mellom kommunen og foretaket før prosjektet igangsettes. Ansvaret og risikoen for at prosjektet holder seg innenfor vedtatte rammebetingelser, vil deretter ligge hos foretaket.

Når det er gitt bevilgning til et prosjekt må det sikres at den etterfølgende detaljplanleggingen er kvalitetsmessig tilfredsstillende før prosjektet igangsettes. Ved gjennomføringen må det sikres tilfredsstillende rutiner for å ha løpendeoversikt over utviklingen i utgifter og i fremdrift samt rutiner for rapportering.

Kommunalt engasjement i private investeringsprosjekter og andre kommuners offentlige pålagte investeringer

1. Kommunestyret forutsetter at kommunen ikke engasjerer seg i byggeprosjekter der finansieringsplanene er urealistiske. Prosjekteringsutgifter som måtte påløpefor ikke finansierte prosjekter i privat eller annen kommunes regi, er kommunen uvedkommende
2. Private/andrekommuners investeringsprosjekter hvor det er forutsatt lån fra kommunen og/eller kommunal lånegaranti, og/eller hvor kommunen skal betale renter, avdrag og/eller driftsutgifter, kan ikke settes i gang før finansieringsforutsetningene er oppfylt
3. Kommunalt investeringstilskudd til private investeringsprosjekter utbetales ikke før prosjektet er dokumentert fullfinansiert.
4. Livssyklusutgifter

Livssyklusutgifter skal vurderes dersom det ansees som nødvendig for å ivareta økonomisk bærekraft og generasjonsprinsippet. I dette ligger at samlete utgifter av investeringer over investeringenes levetid skal vurderes.